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PPP资产交易专栏|大诊断:PPP项目的中期“体检”助力再谈判

发布日期:2019年12月05日 点击:

作者:济邦咨询  游晓梅、王一鸣

原文标题:《PPP项目中期评估概述》


前言


根据财政部综合信息平台信息,截至2019年9月25日,共有9248个PPP项目进入管理库,PPP的中国化经历了大幅政策调整后,正在逐步走上规范推进的道路。根据关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见(财金〔2019〕10号)要求,规范的PPP项目,合作期限原则上在10年以上。在超过10年的PPP项目合作期内,由于社会经济环境变化、法律政策环境调整、不可抗力、实际运营情况与招标采购时的出入等种种原因, PPP项目实施中不可避免地将面临项目协议条款适用性待改善、履约各方就建设运营事项争执不下等诸多问题。为解决此类问题,PPP项目的中期评估工作以及由此开展的再谈判、协议修约工作必不可少。


通过系统性的中期评估工作,评估机构可对PPP项目自开始协议生效后的实践情况,包括项目落地执行情况、各方对协议条款的履约程度、协议条款的适用性、各方的财务状况等进行全方位判断,并以此作为依据协调业主方及社会资本方展开再谈判,根据实际情况变动对项目协议进行修约,进而达到解决各方争议、促进项目落地实施、提升项目绩效产出的目的。


下文中,将从中期评估的政策要求、中期评估的本质和意义、实操重难点角度出发,给大家分享关于PPP项目中期评估工作的几点体会。


No.1  中期评估的政策要求

1.1  财政部要求


(1)《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南(试行)的通知》(财金〔2014〕113号)文件中规定:“项目实施机构应每3-5年对项目进行中期评估,重点分析项目运行状况和项目合同的合规性、适应性和合理性;及时评估已发现问题的风险,制订应对措施,并报财政部门(政府和社会资本合作中心)备案。


此为笔者找寻到的最早关于PPP项目进行中期评估的政策要求文件,文件中对PPP项目中期评估工作的实施主体、评估频次与评估内容进行了规定,也为后续开展PPP项目中期评估工作确定了准则。


(2)《政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台信息公开管理暂行办法》(财金〔2017〕1号)文件中规定:“项目执行阶段应当公开的PPP项目信息包括:……(五)项目公司绩效监测报告、中期评估报告、项目重大变更或终止情况、项目定价及历次调价情况。


根据《全国PPP综合信息平台系统项目信息录入填报说明》文件显示,在项目执行阶段,中期评估报告选项为必填项,其上报要求是“按年度,上传加盖公章的实施机构或监管部门的中期评估报告。”在对PPP管理愈加规范的大背景下,项目进行中期评估不仅是政策要求,也是大势所趋。


1.2  发改委要求


(1)《中央预算内投资补助和贴息项目管理办法》(国家发展改革委第45号令)中第二十条规定:“国家发展改革委必要时可以对投资补助和贴息有关工作方案和政策等开展中期评估和后评价工作,并根据评估评价情况及时对有关工作方案和政策作出必要调整。


(2)传统基础设施领域实施政府和社会资本合作项目工作导则(发改投资〔2016〕2231号)中第十九条规定:“PPP项目合同中应包含PPP项目运营服务绩效标准。项目实施机构应会同行业主管部门,根据PPP项目合同约定,定期对项目运营服务进行绩效评价,绩效评价结果应作为项目公司或社会资本方取得项目回报的依据。项目实施机构应会同行业主管部门,自行组织或委托第三方专业机构对项目进行中期评估,及时发现存在的问题,制订应对措施,推动项目绩效目标顺利完成。


1.3  其他部委要求


《收费公路政府和社会资本合作操作指南》(交办财审〔2017〕173号)中第四十条规定“交通运输主管部门或项目实施机构应每3-5年对项目进行中期评估,重点分析项目运行状况和项目合同的合规性、适应性和合理性;及时评估已发现问题的风险,制订应对措施,并报交通运输主管部门或者本级人民政府备案。


No.2  中期评估内容概述

2.1  中期评估的本质


在讲述中期评估的本质之前,笔者先引入“PDCA循环”这一概念,PDCA循环是全面质量管理的一种方式,将质量管理分为四个阶段,即计划(Plan)、执行(Do)、检查(Check)、处理(Act),在质量管理活动中,要求把各项工作按照作出计划、计划实施、检查实施效果,然后将成功的纳入标准,不成功的留待下一循环去解决。PPP项目的中期评估,即是检查环节,检查(C)PPP项目是否按照实施方案(P)实施(D),检查结果用于改善(A)后续的项目实施。


PPP项目的中期评估工作,即在项目的执行过程中,协议履约的双方通过引入第三方专业机构,对项目执行中的财务状况、协议履约状况及运营现状等方面进行全面的调研评估,进而提出改善项目运营状况、缓和各方关系、提升项目产出的工作。究其本质,中期评估是通过调研项目实际建设运营的情况,起底项目潜在问题与矛盾,对项目展开的一次大型“诊断”,是对协议签署时未预料到的情形、无法细化的事项、以及建设运营中不易协调或实际发生的争议、问题,进行的一次集中“修补”与“完善”,是PPP项目的履约管理的核心工作之一,有助于推动项目的后续顺利进展实施。


PDCA质量循环不是运行一次就结束,而是周而复始的进行,一个循环结束,解决一些问题,未解决的问题进入下一个循环,最终实现阶梯式上升。PPP项目中期评估也是如此,要求每3-5年对项目进行中期评,中期评估结果合理运用,使得PPP项目绩效产出循环积累,不断提升。


2.2  中期评估内容


基于上述对PPP项目中期评估工作本质的认识,笔者认为,中期评估的工作可以从工作内容和流程管控两个不同维度进行分类。


(1)从工作内容上区分


① 协议评估


PPP项目协议的内容是履约双方在招标采购阶段依据当时的法律政策环境、项目边界条件制定签署并达成一致的。由于协议签署时所有的项目边界条件无法完全明确、而法律政策环境亦持续更新。协议条款的适用性将随时间推移面临挑战。协议评估工作,主要从两方面展开:一方面,从协议本身的内容着手,分析协议的合理性与合规性,将协议本身的不合理之处、与目前法律政策环境相违背之处、缺失之处总结,进而提出协议修改与完善建议。另一方面,需要对履约双方协议条款的履行程度进行判断,分析各方实际履行情况、争议以及产生偏差的原因。


② 建设、运营状况评估


此项评估工作是结合其行业特点,对每个项目的建设运营状况进行评估,是中期评估工作的重点。


本部分工作,根据行业内容不同差异较大。开展工作时,需有行业建设、运营背景的专业人士介入,结合项目的行业情况,评估项目公司的建设运营状况绩效产出,重点关注项目公司建设过程中的安全事故、环境保护、建设进度、工程变更、运营成本、产出标准等内容,是整个中期评估工作的核心内容。如:污水处理厂项目中,需重点关注运营过程中的污水水质达标率、电耗、药耗、安全管理等内容。


③ 财务状况评估


中期评估的财务评估工作,是指通过实地调研第一手财务资料,获取项目公司的建设投资、运营成本、主营业务收入、财务成本等数据,以此进行财务数据分析、评估项目公司的收益情况、财务生存状况、偿债能力等。PPP项目是带有明显“公共属性”的基础设施及公共服务领域项目,其收益水平往往是“保本微利”。财务评估工作主要是通过财务分析为改善项目公司的财务状况或适当遏制“暴利空间”提出合理建议。


④ 项目监管状况评估


项目监督评估,主要是评估各监管主体的项目监管工作,具体包括评估相关政府部门是否履行相关行政监管职责,实施机构是否进行有效的履约管理,督促项目公司落实相关承诺,社会公众和媒体舆论在本项目监管中的参与情况。以此为改进监管体系和改善监管效果提出合理建议。


⑤ 两评情况评估


物有所值及财政可承受是PPP项目实施的前提,两评的评估也是中期评估的主要内容。《政府和社会资本合作项目物有所值评价指引(征求意见稿)》(财办金〔2016〕118号)中提出:“中期物有所值评价在项目开始运营后3年到5年内开展,考察物有所值实现程度,作为项目中期评估的组成部分。”《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》(财金〔2015〕21号)中要求:“项目实施后,各级财政部门(或PPP中心)应跟踪了解项目运营情况,包括项目使用量、成本费用、考核指标等信息,定期对外发布。”可见两评的动态评估是中期评估的重要内容,也是PPP项目管理工作的重点。


(2)从流程管控上区分


① 产出结果评估

从此角度开展评估工作,即为结果管控,从项目的直观产出效果上评价项目的建设和运营。这种产出效果,包括项目的信息流、能流量、物质流传导效果。以污水类项目举例,此类产出结果主要评估内容包括但不限于产出达标情况(如污水出水水质达标率、污泥含水率达标率等)、污染物削减率、设施设备的完好率及利用率、人员作业规范程度、项目范围内环卫保洁现状等。


② 产出过程评估工作

除了关注结果外,项目的运营过程是中期评估工作更应该关注的方向,即过程管控。此部分工作主要着眼于从项目开始运作到最终产出的各个环节实施与管理,关注整个项目的信息流、能量流、现金流的传递,是项目日常建设运营中的管理,主要评估内容包括但不限于安全管理、制度建设、员工管理等。


2.3  中期评估的意义


通过前面分析中期评估的原因、内容来看,中期评估具有以下意义与价值:


(1)全面了解项目情况,包括项目现状、项目各相关方履责情况、项目产出情况等;


(2)发现项目存在的问题,对项目的实际运营情况与暴露的问题进行的分析,解决当初招标采购时待细化的争议事项;


(3)根据法律政策条件的变化协调协议双方展开再谈判,及时更新协议对应条款,提高协议内容的适用性;


(4)对项目潜在的风险进行识别分析,建立风险预警机制,提出应对措施;


(5)搜集项目实际运营数据与实操中的问题,总结项目经验,为后续其他项目实施提供借鉴。


2.4  工作特点与要求


(1)繁琐细致,需耐心仔细


如上文所述,PPP项目的合作期大多不少于10年。多数项目开展中期评估之时,已距离项目协议生效数年之久,需要对项目开始后数年乃至超过10年间项目公司的建设、运营数据进行全面的调研及筛选。同时,由于部分项目公司内部管理不到位,信息基本是“纯手工”,最多“半自动”,大量的数据无法实现电子化。这需要评估人员深入现场,从纸质材料中筛选一手建设运营数据及资料。可见中期评估的涉及内容多、繁琐,工作量大。开展评估工作时需要评估人员耐心仔细,不能遗漏项目关键数据或信息。


(2)复合多样,专业复合要求高


PPP项目的中期评估工作,涉及财务、生产运营、法律、管理学等多个方面。任何单一学科背景的人员均无法全面的认识项目的实施效果。因此,要开展针对性强的、专业的中期评估,需要不同专业背景的人通力合作,协同开展相关工作。最终,通过有效整合各专业人士的意见,形成对一个对PPP项目较为专业、复合、客观的评价。


(3)专业深入,挖掘问题


充分的数据及资料调研是开展中期评估工作的必要条件。但中期评估工作的目的是为改善项目绩效产出提出专业意见,不能仅停留在表面的数据与资料层面上。透过现象看本质,从基础数据的分析中挖掘项目公司的深层次问题,进而提出针对性较强的解决与改善方案,这是中期评估工作的另一大特点。这就要求评估人员具备较强的专业能力及数据分析能力,能够“专业深入”的探索PPP项目的问题。


No.3 中期评估实操中的重难点


PPP项目的中期评估工作是一个复杂的系统工程,需要对PPP项目协议履约双方进行充分调研,在此基础上对各方在合同项下权利义务的执行情况进行评估。而后需要深度评价项目公司的财务状况、项目协议相关条款的适用性等。最终根据PPP项目相关法律法规及项目的实际实施情况调整合同对应条款,进行修约、调价等。具体步骤,应是确定中期评估目标、制定中期评估方案、开展中期评估、进行偏差分析并提出纠偏路径、撰写中期评估结果报告形成中期评估结论。中期评估工作实操的重难点如下。


3.1  充分尽职调研与数据分析


开展上述中期评估事项的一切基础是充分的尽职调研。中期评估的尽职调研不同于其他项目。这一过程需要咨询人员深入至项目中,从项目公司、实施机构、财政部门等多方面全面开展调研。只有深入地了解项目公司的运营状况,才能对项目作出客观、准确的进行评估。


这一调研过程往往耗时较久。同时,如何对收集到的大量的建设运营数据进行梳理、整理并进行深度加工,以挖掘表面现象下本质是实操中的难点。以污水处理类项目为例,通过运营数据收集和整理工作,得到污水处理厂数年的电耗、药耗数据,这些数据反映了污水处理厂怎样的运营水平,这不仅需要数据处理和分析能力,更需要深厚的专业功底。


3.2  全面分析各方履约情况


在充分调研的基础上,咨询人员已经对PPP项目的整体状况收集了充分而丰富的一手资料。在此基础上,如何通过系统整理信息、深度挖掘数据来全面、客观地评价履约双方以及相关方的履约情况,这是中期评估的一个重要部分。履约各方对项目协议的实际执行情况,以及执行情况与协议要求的偏差情况,是咨询人员评价项目协议条款适用性的前提条件与基础。


3.3  评估项目协议适用性


评估PPP项目协议条款的适用性是中期评估的重要内容。因PPP项目合作期较长,均在10年以上。在项目采购环节确定的项目协议不可避免地会与后续实际建设运营情况有所出入。因此,PPP相关合同的条款也会出现“不适用”的现象。造成这一现象的原因大致分为两类:一是相关法律法规本身的变化,这属于政策环境调整,即法律变更情形;二是项目实际建设运营情况与当初编制项目协议的设想出入太大,出现了严重的通货膨胀、重大的设计变更、工程量变化等。因此,此项评估主要有两方面:一是根据评估时的政策环境与项目协议编制时的政策环境差异,对合同中涉及的条款提出针对性修改意见;二是根据合同履约双方及相关方的实际执行情况,在符合项目协议修约的前提的条件下,根据项目的实际情况动态调整相关条款,以使得项目协议与项目实际实施情况更加吻合并具有针对性。


3.4  评估项目公司财务状况


项目公司作为建设运营PPP项目的实施主体,其财务状况直接影响了项目的稳定性。因此,在充分调研的基础上,科学、全面评估项目公司财务状况是中期评估的重要内容。实践中,由于各个社会资本的记账方式不同,财务处理方式不同,财务管理制度不同,咨询人员需要深入了解项目公司自成立以来所有的财务收支数据。这一过程往往十分繁琐,在此基础上筛选、处理,预估项目公司未来若干年的财务收支情况。最终,形成一个项目公司全生命周期的财务指标预计。将这一评估结果与项目招标采购时的条件对比,是对项目协议服务费调整的主要依据,也是实践中政府方与项目公司最为关注的焦点。


3.5  评估指标体系的建立


评估指标和评估体系是评估工作的基础和依据,因此选取评估指标和建立评估体系是最为重要的前期研究工作。


为实现评估指标和评估体系的科学性、完备度和合理性,笔者建议建立评估指标时可以开展如下工作:


(1)与政府方充分沟通,了解其对评估工作的期望和需要;


(2)切实了解项目的实际情况与建设运营过程中出现的问题,根据相关研究成果和同类项目评估项目的实践经验,确定初步的评估指标和评估体系;


(3)邀请实施机构代表、行业专家、政府方行业主管部门代表、项目公司代表分别对评估指标和评估体系提出建议,综合各方建议进行修改完善,并经采购方确认,选定最终的评估指标和评估体系。


在完成上述工作后,即可全面开展资料搜集和评估工作,在评估工作中,如遇到所选取指标无法获得数据或无法实现有效评估等问题,可在征集政府方意见后,对评估指标和评估体系予以调整,通过选取其他代表性指标或调整其他评估指标权重等方式予以平衡。


3.6  提出修约建议与评估结论


上述所有评估工作的最终导向,是形成PPP项目的一个中期评估评价结论与项目协议的修约建议。这一评估结论与修约建议,将有助于推动改善项目运营状况、缓解协议双方关系并对该项目后续推进实施提供参考,也将对当地特许经营项目、PPP项目、乃至其他市场化项目管理提供借鉴。

No.4 结语

笔者认为, PPP项目的中期评估是一个复杂的、系统性的、持续的工作,其本质是解决各方争议,改善项目绩效产出。数年一次的第三方介入开展专项评估工作仅仅是中期评估工作的一种形式,但因其频率较低,解决问题和建议提出往往具有一定滞后性。各类项目在实际运营中,应根据实际运行需要,及时借助第三方力量开展再谈判、协议修约等履约管理工作。相信只有各类履约管理工作的交叉进行,才能及时的、针对性较强地“纠偏”项目,改善项目产出,促使项目良性发展,政府方与社会资本达到共赢。


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